Besteding geld passend onderwijs groot vraagteken
Het valt niet te achterhalen waar het geld voor passend onderwijs - ruim 2 miljard euro in 2016 - nou precies terechtkomt, en wat het voor leerlingen oplevert. De verantwoording door samenwerkingsverbanden en schoolbesturen laat veel te wensen over, mede doordat de overheid daar te weinig eisen aan stelt. Meer urgentie bij minister Bussemaker van Onderwijs is geboden.
Dat stelt de Algemene Rekenkamer vandaag in een alarmerend rapport, een kleine drie jaar na de start van passend onderwijs. Door de gebrekkige verantwoording komen ongewenste ontwikkelingen rond de ondersteuning van zorgleerlingen mogelijk niet eens aan het licht.
De situatie baart extra zorgen omdat een deel van de samenwerkingsverbanden in het oosten en zuiden van het land flink moet bezuinigen door een herverdeling van het landelijke budget.
Door gebrekkige ‘checks and balances’ is het belang van de leerling niet gewaarborgd.
Te weinig eisen
Al jaren hamert de Algemene Rekenkamer op het gebrek aan zicht op onderwijsgeld in de lumpsum. Het afgelopen half jaar deed ze specifiek onderzoek naar de geldstromen bij passend onderwijs. In 2016 gaf het ministerie van Onderwijs ruim twee miljard euro uit voor extra ondersteuning van leerlingen in het primair en voortgezet onderwijs. De regie daarover ligt sinds de start van passend onderwijs in augustus 2014 bij de 152 samenwerkingsverbanden in beide sectoren.
Het rapport concludeert dat er vooralsnog weinig terecht is gekomen van de door de minister beloofde transparantie over besteding en resultaten. De minister heeft dat zelf in de hand gewerkt door hierover te weinig concrete en eenduidige eisen aan samenwerkingsverbanden en schoolbesturen te stellen.
“Aan de verantwoording moeten meer eisen gesteld worden”, zegt Rekenkamer-collegelid Francine Giskes.
We constateren dat we niet kunnen vaststellen wat er met het geld gebeurt, terwijl dat wel de bedoeling was bij de invoering van passend onderwijs. We zeggen niet dat het geld verkeerd wordt besteed, maar ook niet dat het goed gaat. We wéten het gewoonweg niet.
Manco's en risico’s
De Rekenkamer constateert een hele serie manco’s en risico’s. De jaarverslagen van samenwerkingsverbanden en schoolbesturen bieden onvoldoende inzicht, mede doordat de regels voor de jaarstukken niet op passend onderwijs zijn afgestemd. Verslagen zijn niet goed vergelijkbaar doordat eenduidige richtlijnen ontbreken.
“We zien dat er geld van samenwerkingsverbanden naar schoolbesturen gaat. Maar wat er vervolgens gebeurt, dat is slecht te volgen”, aldus Giskes.
Dat samenwerkingsverbanden en schoolbesturen verschillende bedragen opgeven, is volgens haar illustratief voor de administratieve onduidelijkheid. Samenwerkingsverbanden rapporteren dat ze in 2014 en 2015 ruim 559 miljoen euro hebben doorbetaald aan schoolbesturen, terwijl die besturen zelf op 511 miljoen euro uitkomen. En volgens de jaarstukken van de samenwerkingsverbanden hebben ze in die periode 75 miljoen euro meer ontvangen dan het ministerie van Onderwijs zegt betaald te hebben. Waarschijnlijk een gevolg van verschillen in boekhoudkundige verwerking, vermoedt de Rekenkamer, maar ook dat valt niet met zekerheid te achterhalen.
Registratie
Ook op de zorgbehoefte bij leerlingen in het reguliere onderwijs ontbreekt goed zicht. “Er wordt onvoldoende inzichtelijk gemaakt hoeveel kinderen passend onderwijs nodig hebben. Dat is heel basale informatie die beschikbaar zou moeten zijn. Maar we weten het niet. Er wordt op reguliere scholen geregistreerd hoeveel leerlingen extra ondersteuning krijgen, maar dat is nog niet hetzelfde. En die registratie rammelt behoorlijk.” De gegevens in het Basisregister Onderwijs (BRON) op basis van ‘zorgvinkjes’ zijn volgens de Rekenkamer onbetrouwbaar. Dat komt omdat de registratie er soms bij inschiet en omdat er veel onduidelijkheid is over de criteria.
De verevening (herverdeling) van het landelijke budget voor zware ondersteuning van cluster 3- en 4-leerlingen, vraagt extra aandacht. De helft van de regio’s moet daardoor de komende jaren bezuinigen. Een op de vijf samenwerkingsverbanden raakt minstens twintig procent van de zware bekostiging kwijt, becijferde het Onderwijsblad onlangs.
Financiële overwegingen
“We zien dat bij samenwerkingsverbanden met een sterke negatieve verevening het aandeel leerlingen in het regulier onderwijs wat sneller stijgt”, zegt Giskes, zonder er een waardeoordeel aan te koppelen.
Het gevaar bestaat dat financiële overwegingen voorrang krijgen boven het belang van de leerling. Daarom adviseert de Rekenkamer nader onderzoek.
Probleem is bovendien dat controle en inspraak binnen samenwerkingsverbanden, de checks and balances, ‘zwak ontwikkeld’ zijn. Ook de Onderwijsinspectie wees hier eerder al op. Samenwerkingsverbanden worden bestuurd door de schoolbesturen in de regio. ‘De dubbele petten leiden ertoe, dat schoolbesturen het instellingsbelang zwaarder kunnen laten wegen dan het belang van de leerling die extra ondersteuning nodig heeft’, aldus het rapport.
Reactie minister
In een reactie aan de Algemene Rekenkamer erkent demissionair minister Jet Bussemaker van Onderwijs dat de verantwoording beter moet. Een werkgroep buigt zich over de vraag hoe dat kan, schrijft ze. Verder wordt er gewerkt aan een wettelijke verplichting voor onderwijsorganisaties om hun jaarstukken openbaar te maken, maar het duurt twee jaar voordat die is ingevoerd. Er is ook een ‘dashboard’ in de maak waarmee samenwerkingsverbanden zich onderling kunnen vergelijken, maar die wordt volgens de Rekenkamer alleen voor de besturen toegankelijk.
Giskes: “We constateren dat de minister niet heel erg geschrokken lijkt. Het is aan de Tweede Kamer om te bepalen wat ze met onze bevindingen doen en of ze genoegen nemen met de reactie van de minister.”
