Regionale verschillen splijten passend onderwijs

Tekst arno kersten - redactie onderwijsblad - 9 maart 2023 - 10 Minuten om te lezen

Beeld: Typetank

“Alle groepen zitten vol, we hebben zelfs een wachtlijst”, vertelt Martine Dirkse, leerkracht op Olivijn, een school voor speciaal onderwijs in Almere. Ze maakte vorige zomer de overstap van een reguliere basisschool naar deze cluster 3-school: leerlingen met een verstandelijke of lichamelijke beperking en leerlingen die zeer moeilijk leren. Samen met een onderwijsassistent staat ze op een groep van tien.

“Ik was toe aan een nieuwe uitdaging en die heb ik gekregen”, lacht ze. De ondersteuningsbehoefte bij de leerlingen is complex en gedragsproblemen zijn toegenomen maar ook de personeelskrapte eist zijn tol. “Er moet bijna elke dag wel wat geschoven worden. Gisteren kreeg ik er even twee kinderen bij, dan is dat wel echt een pittige dag.”

In de lift

In Almere en omgeving is het aantal leerlingen in het speciaal onderwijs gegroeid. Het is een landelijke ontwikkeling die zich de afgelopen jaren al aftekent. Na een aanvankelijke daling die volgde op de invoering van passend onderwijs in 2014 zitten het speciaal onderwijs (so) en voortgezet speciaal onderwijs (vso) weer stevig in de lift. Die trend zet zich in het huidige schooljaar verder door, volgens voorlopige leerlingcijfers die uitvoeringsorganisatie duo heeft gepubliceerd*. Een kleine rondgang langs samenwerkingsverbanden bevestigt dit beeld.

Bron: DUO, teldatum 1 oktober

* 2022 voorlopige cijfers

Leraren vertellen over een toegenomen druk op zowel het speciaal als het reguliere onderwijs. Dirkse kan erover meepraten. Voordat ze overstapte naar het so, werkte ze jaren op een basisschool in Nijkerk. “Grote groepen van zo’n 32 leerlingen, waarvan drie of vier met een extra onderwijsbehoefte. Je wilt ze allemaal bedienen, maar dat gaat eigenlijk niet.”

Hans Keijzers, leraar op De Vlieger, een school voor speciaal basisonderwijs (sbo) in Leiden: “Ik zie bij ons opvallend vaak leerlingen binnenkomen die na een paar weken weer met sprongen vooruitgaan. Dan denk ik: dat zat er gewoon al in, alleen kregen ze op de basisschool niet de aandacht die ze nodig hadden.”

Je hebt altijd een aantal leerlingen waar je echt even apart bij moet gaan zitten. Die tijd hebben leerkrachten gewoon niet

Het is geen verwijt aan de basisscholen, benadrukt Keijzers, een oude rot met dertig jaar ervaring voor de klas. “Als je drie niveaus hebt in een groep van 25 tot 30 leerlingen, dat is bijna kansloos. Je hebt altijd een aantal leerlingen waar je echt even apart bij moet gaan zitten. Die tijd hebben leerkrachten gewoon niet.”

Keijzers signaleert meer “multiproblematiek”. Naast sociaaleconomische problemen in de thuissituatie als armoede en criminaliteit spelen er meer gedragsproblemen. “We zien veel leerlingen die vastlopen op gedrag”, vertelt Evelien de Klein, docent op de Meentschool, een instelling voor so en vso in Winschoten. “Die gedragsproblemen komen deels voort uit het feit dat leerlingen het te lang in het reguliere onderwijs moeten blijven proberen. Als je er steeds tegenaan loopt dat je iets niet kunt en de rest van de klas is al lang verder, dan is dat ontzettend frustrerend.”

(De tekst gaat verder onder de illustratie)

Klik op de kaart om hem te vergroten.

Tax

Achter het landelijke beeld schuilen grote regionale verschillen. Het Onderwijsblad analyseerde de leerlingaantallen op 1 oktober 2021 van alle 151 samenwerkingsverbanden in het primair en voortgezet onderwijs. De deelnamepercentages in het so liepen vorig schooljaar uiteen van 0,59 tot 3,57. Regio’s met weinig so-leerlingen hebben vaak verhoudingsgewijs meer leerlingen in het sbo. Maar als je de so- en sbo-deelnames samen optelt, variëren de percentages nog altijd van 2 tot 7. Anders gezegd: in de ene regio gaat 1 op de 50 leerlingen naar een speciale onderwijsvoorziening, in de andere 1 op de 14.

“Natuurlijk willen we heel graag weten: wat maakt dat de verwijspercentages hier zo verschrikkelijk hoog zijn? Daarom laten we er onderzoek naar doen”, reageert directeur-bestuurder Yony Smulders van samenwerkingsverband Midden-Limburg in Heythuysen. De scholen voor speciaal onderwijs in haar regio zitten volledig aan hun tax. “Ja, er kan geen leerling meer bij.”

Natuurlijk willen we heel graag weten: wat maakt dat de verwijspercentages hier zo verschrikkelijk hoog zijn?

Wel bekend maar toch opvallend is dat Limburg oververtegenwoordigd is aan de bovenkant. Ook regio’s rond Kerkrade, Geleen en Maastricht hebben relatief veel leerlingen in een speciale onderwijssetting. Van oudsher kent de provincie, met haar geschiedenis van katholieke instituties, hierin een traditie. “Ook ouders zijn eraan gewend, waardoor ze veel minder een drempel voelen dan elders”, aldus Smulders. “Maar dat mag natuurlijk geen reden zijn voor die hoge verwijspercentages. We willen toe naar inclusiever onderwijs en meer leerlingen met ondersteuning een passende plek bieden op reguliere scholen.”

Contrast

Het maakt voor een leerling nogal uit waar hij naar school gaat. Groot is het contrast met de regio-Gorinchem, op een kleine anderhalf uur rijden. Deze regio kent een van de laagste percentages leerlingen in een speciale onderwijsvoorziening. “En daarbij hebben we ook nagenoeg geen leerlingen die thuiszitten”, zegt directeur-bestuurder Henric Bezemer van het samenwerkingsverband voor primair onderwijs Driegang. “Hier wordt door scholen al twintig jaar aan meer inclusief onderwijs gewerkt, lang voordat het een landelijk thema was.”

Het begint ermee, stelt Bezemer, dat leraren het graag willen en elke leerling verwelkomen. Daarnaast steken de onderwijsinstellingen samen, via het samenwerkingsverband, veel energie en capaciteit in extra ondersteuning door onderwijsassistenten en ambulant begeleiders op reguliere scholen. En hoewel percentages volgens Bezemer geen doel op zich zijn, gelooft hij heilig in de positieve effecten van meer inclusief onderwijs. “Het betekent best wat voor een leerling als hij met een busje naar school moet. Een deel van de leerlingen verliest de sociale contacten in de buurt waar ze wonen.”

Ik denk dat er bij ons veel leerlingen op reguliere scholen zitten die in andere regio’s worden verwezen naar het speciaal onderwijs

Ook in het vso lopen de deelnamepercentages flink uiteen, van 1,2 tot 5,9. Ondanks een recente toename heeft het samenwerkingsverband vo Groningen Stad verhoudingsgewijs weinig vso-leerlingen. “Ik denk dat er bij ons veel leerlingen op reguliere scholen zitten die in andere regio’s worden verwezen naar het speciaal onderwijs. Dat is een compliment aan onze scholen, die zijn van oudsher veel maatwerk gewend”, aldus directeur-bestuurder Jan Houwing.

(De tekst gaat verder onder de illustratie)

“Belangrijk is dat er voor elke leerling een passende plek is om zich te ontwikkelen”, aldus Renate Schenk, directeur van het samenwerkingsverband Noord- en Midden-Drenthe in Assen. “Ouders hikken er vaak tegenaan om hun kind de overstap te laten maken, maar achteraf zeggen ze: dat hadden we eerder moeten doen, ons kind is weer opgebloeid.” Er kunnen ook minder zichtbare factoren bijdragen aan een groei van het speciaal onderwijs: meer voormalige thuiszitters of leerlingen met een vrijstellingsverklaring die de klas weten te vinden, of leerlingen die voorheen op residentiële, gesloten plekken zaten.

In de regio Voorne-Putten-Rozenburg ligt een plotselinge groei van de vso-scholen mede aan een groot cohort so-leerlingen dat is doorgestroomd, vertelt bestuurder Dennis Gerits. Ook is een deel van de leerlingen langer in het vso gebleven. Net als in Assen ligt het vso-deelnamepercentage nu net iets boven het landelijke gemiddelde. De groei baart zorgen, want scholen zitten aan hun capaciteit. Er hangt bovendien ook een prijskaartje aan. “De financiële gevolgen zijn groot, het gaat opeens heel hard. Er blijft dan ook minder over voor ondersteuning op reguliere scholen.”

Indruisen

Het regulier en speciaal onderwijs zijn communicerende vaten. Simpel gezegd: met weinig leerlingen in het speciaal onderwijs houd je meer geld over voor ondersteuning op reguliere scholen. “Het voordeel van de voorsprong”, noemt Bezemer dat. “Alles wordt betaald uit dezelfde pot.”

Deze ‘voorsprong’-regio’s met een laag aandeel speciaal onderwijs kregen er sinds 2014 ook nog eens geld bij, ten koste van andere regio’s. Geld dat ze ook weer konden steken in meer ondersteuning van het reguliere onderwijs. Met de invoering van passend onderwijs besloot de landelijke politiek namelijk om het ondersteuningsgeld evenredig over het land te verdelen. Er zouden geen gegronde redenen zijn voor zulke grote verschillen. Iets dat her en der op felle kritiek stuitte, zoals in de techregio Eindhoven.

Met de invoering van passend onderwijs besloot de landelijke politiek om het ondersteuningsgeld evenredig over het land te verdelen

Door die zogenoemde ‘verevening’ zagen regio’s met relatief veel leerlingen in het speciaal onderwijs zoals die in Limburg hun ondersteuningsbudget stapsgewijs krimpen. En samenwerkingsverbanden met weinig so en vso-leerlingen, zoals die in Gorinchem en Groningen-stad, kregen er geld bij. Met die financiële prikkel zouden de regio’s geleidelijk meer naar elkaar toe groeien, zo was de veronderstelling.

Dat is niet gebeurd, blijkt uit een vergelijking die het Onderwijsblad maakte op basis van de so-leerlingpercentages in 2014 en 2021. De regionale tegenstellingen namen sinds de invoering van passend onderwijs juist toe: de uitersten zijn verder uit elkaar gegroeid.

(De tekst gaat verder onder de illustratie)

Basisondersteuning

Tot dusver ontbraken landelijke afspraken over basisondersteuning. Ondanks jarenlange oproepen van de AOb en een deel van de Tweede Kamer wilde het kabinet daar lange tijd niet aan. Dat zou namelijk indruisen tegen de autonomie van schoolbesturen. Welke ondersteuning minimaal van scholen verwacht mag worden, mochten de regio’s bepalen. Uiteindelijk zegde de vorige onderwijsminister Arie Slob na aanhoudende kritiek die norm alsnog toe bij zijn grootscheepse reparatiepakket voor passend onderwijs, eind 2020. Opmerkelijk: het ministerie besteedde de klus uit aan adviesbureau BMC, dat zich op passend onderwijs heeft gestort. Na ruim twee jaar zou de norm afgelopen februari eindelijk naar de Tweede Kamer gaan; bij het afronden van dit artikel was die er nog niet.

“Ik zit hier al een tijdje op te wachten”, zegt directeur-bestuurder Smulders van het Midden-Limburgse samenwerkingsverband. Ook al heeft ze een eigen ‘ondersteuningsprofiel’ voor basisscholen, toch hoopt ze dat landelijke afspraken haar regio een duw in de rug zullen geven. “Ik verwacht dat dit wel iets in beweging gaat brengen.”

Je wilt kunnen vertrouwen op een systeem dat voor iedereen hetzelfde is, daarvoor zijn we een publieke sector

“Het zou niet uit moeten maken in welke regio je opgroeit, onder welk samenwerkingsverband je toevallig valt. Je moet als school en als leerling niet overgeleverd zijn aan willekeur. Je wilt kunnen vertrouwen op een systeem dat voor iedereen hetzelfde is, daarvoor zijn we een publieke sector”, reageert AOb-bestuurder Thijs Roovers. “Al jarenlang vragen leraren om duidelijkheid: wanneer mogen we welke hulp inschakelen? Dit verergert de toch al hoge werkdruk onder het personeel. Zorg nou voor duidelijke, landelijke afspraken zodat ouders, leraren, samenwerkingsverbanden maar vooral leerlingen veel sneller weten waar ze aan toe zijn."

Intussen lijkt de route naar inclusief onderwijs in het hele land langer dan ooit. “Ik snap wel dat mensen voor inclusief onderwijs zijn: het idee dat alle leerlingen dichtbij huis naar school gaan. Maar het is een utopie. Sommige leerlingen zullen altijd beter op hun plek zijn in het sbo of speciaal onderwijs. Ook als dat betekent dat ze met een busje moeten komen”, zegt sbo-leerkracht Keijzers. “Elke maatregel die wordt bedacht om meer leerlingen binnen het regulier onderwijs te houden, leidt ertoe dat we groeien”, aldus so en vso-leraar De Klein in Winschoten. “We zijn nog nooit zo groot geweest als nu.”

*Met het speciaal onderwijs worden in dit verhaal de clusters 3 en 4 bedoeld. Clusters 1 (leerlingen met een visuele beperking) en 2 (leerlingen met een gehoorbeperking) zijn landelijk georganiseerd en vallen buiten de regionale samenwerkingsverbanden.

Het Onderwijsblad brengt elk jaar de spaarpotten van samenwerkingsverbanden in kaart. Check de financiële reserves: Hoe rijk is mijn samenwerkingsverband.