Ministerie schatte aantal studenten jarenlang verkeerd in

Tekst Joëlle Poortvliet - redactie Onderwijsblad - 10 juni 2021 - 5 Minuten om te lezen

Beeld: Max Braun - \x3ca href=\"https://www.flickr.com/photos/maxbraun/144222561\" target=\"_blank\" rel=\"noopener\"\x3eFlickr\x3c/a\x3e

‘Een eenmalige trendbreuk’, noemt het ministerie het. En een ‘methodologische aanpassing’. Elk jaar voorspelt het ministerie hoeveel leerlingen en studenten komende jaren worden verwacht. Dat zijn belangrijke getallen, omdat de onderwijsbegroting er op wordt gebaseerd.

Wie dieper in de Referentieraming 2021 duikt, leest dat de methode een fout bevatte waardoor stelselmatig leerling-, maar met name studentaantallen, te laag werden ingeschat. Deze fout is nu hersteld en weegt zwaar mee in de verwachtte aantallen studenten voor het mbo, hbo en wo.

Vooral het hoger onderwijs werd door de fout geraakt (lees onderaan dit bericht: ‘Dubbel de sjaak’). Op langere termijn - en gemiddeld over alle onderwijssectoren - levert het corrigeren van de ramingsmethode ongeveer 2,2 procent meer verwachte leerlingen en studenten op, aldus de rekenmeesters van het ministerie. Op de totale onderwijsbegroting is dat bijna 1 miljard euro.

Bron: Referentieraming 2021 – OCW, in deze cijfers is de fout gecorrigeerd

In 2018 deden ministers van Onderwijs Arie Slob en Ingrid van Engelshoven nog een Verkenning naar de systematiek rondom de OCW-ramingen. Hierin staat dat er sinds 2013 relatief vaak meer leerlingen en studenten zijn dan verwacht. In dezelfde brief stellen de ministers dat ze niet denken dat de nauwkeurigheid van de ramingen ‘wezenlijk kan worden verbeterd’. Toch kwamen OCW-ambtenaren de fout zelf op het spoor. Ongeveer anderhalf jaar geleden, laat een OCW-woordvoerder weten. Na onderzoek en op advies van een onafhankelijke commissie paste het ministerie de ramingssystematiek aan.

Te lage ramingen zorgen ervoor dat je elk jaar achter de feiten aanloopt

Het is ‘adding insult to injury’ reageert Douwe van der Zweep, dagelijks bestuurder voor de AOb. “Te lage ramingen zorgen ervoor dat je elk jaar achter de feiten aanloopt en dan is het maar afwachten of het kabinet achteraf wil bijpassen.” Paul Hellings is beleidsmedewerker financiën voor de AOb: “Als kosten voor leerlingen dan wel studenten in het lopende boekjaar hoger uitpakken dan geraamd, moet OCW - even gechargeerd - aan de bak en dat bedrag bevechten bij de minister van Financiën. Het is de jaarlijkse strijd om het tekort op onderwijs uit de algemene middelen gedekt te krijgen. Soms lukt dat deels, maar vaker niet. Dan moet het uit de eigen begroting komen.”

Volgens van der Zweep moet de bekostiging*De Vereniging van Nederlandse universiteiten rekende eerder al uit dat de rijksbijdrage per student sinds het jaar 2000 met ongeveer een kwart is gedaald. Volgens de AOb heeft de sector wetenschappelijk onderwijs & onderzoek (wo&o) jaarlijks 1,5 miljard nodig om de bekostiging weer op orde te krijgen. Adviesbureau Strategy& van PricewaterhouseCoopers kwam in maart dit jaar met onderzoek. Dit bureau komt uit op structureel 800 miljoen extra voor het wo&o, plus een eenmalige inhaalslag van 300 miljoen euro. voor in ieder geval het hoger onderwijs zo snel mogelijk op orde. “Het principe is heel simpel: meer studenten moet gewoon meer geld betekenen.” Vorig jaar is dat overigens grotendeels gebeurd. Vanaf 2020 bleek 510 miljoen euro extra nodig om de kosten te dekken voor het daadwerkelijke aantal leerlingen en studenten. Het gros van dat bedrag, 450 miljoen euro, kwam uit de algemene middelen: een unicum. 60 miljoen werd binnen de onderwijsbegroting gevonden. Door de marge van het jaar daarvoor in te zetten, door geld te gebruiken uit potjes die niet op waren gegaan en door te bezuinigen op subsidies en opdrachten.

Ook afgelopen februari kwam het Rijk over de brug met structureel 645 miljoen euro ter compensatie van stijgende student- en leerlingaantallen in het huidige jaar. De groei van het aantal studenten in het hbo en wo werd op dat moment met name aan corona gelinkt.

Losse schroeven

De pandemie maakt de OCW-begroting nog gevoeliger voor correcties achteraf. Wat leerlingen en studenten het volgende jaar gaan doen, is door corona lastiger te voorspellen. ‘In schooljaar 2019-2020 zijn minder leerlingen in het voortgezet onderwijs blijven zitten en zijn meer mbo-gediplomeerden begonnen met een vervolgopleiding dan in de voorgaande jaren’, vertelt het ramingsrapport.

Ook de schatting van hoeveel kinderen straks naar de basisschool gaan, staat even op wat lossere schroeven. Het ministerie gebruikt hiervoor prognoses van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS). Het ministerie verwacht een tijdelijke dip in het aantal geboortes in Nederland. Ook zorgt corona voor minder immigranten, wat doorgaans mensen zijn ‘in de vruchtbare leeftijd’. OCW schrijft in het ramingsrapport: ‘Een lager migratiesaldo leidt dan ook tot een lager geboortecijfer, dat vervolgens ook leidt tot minder jonge kinderen over enkele jaren.’

Dubbel de sjaak

Verstopt zit het niet, maar lastig te begrijpen is het wel. Het toch al lijvige rapport dat het ministerie jaarlijks publiceert met ramingen van leerling- en studentaantallen kent dit jaar een extra hoofdstuk over wat het ministerie van Onderwijs een ‘verbeterde methode’ noemt.
Waar het op neerkomt is dat leerlingen/studenten die naar verwachting gaan emigreren of sterven, dubbel in het systeem werden doorgevoerd. De groep ‘overlijden dan wel emigreren’ was al onderdeel van de categorie ‘geen onderwijs’ in de brondata van de Dienst Uitvoering Onderwijs, maar werd nog een keer buiten het onderwijs geplaatst aan de hand van CBS-prognosecijfers over overlijden en emigreren. Deze dubbeling zit er al sinds 1995 in, laat OCW in een reactie weten.
Het primair onderwijs merkte hier het minste van. Bijna honderd procent van de kinderen in de basisschoolleeftijd gaat - op een of andere manier - naar school. Pas verderop in de onderwijsketen, met name in het mbo, hbo en wo, wordt de modeleerfout door een cumulatief effect ingrijpender.
De aangepaste rekenmethode levert het mbo over vijf jaar 2,7 procent meer studenten op dan wanneer op oude voet was verder geraamd. In datzelfde jaar, 2026, bevolkt na correctie 7,6 procent meer studenten het hbo. Het wetenschappelijk onderwijs spant de kroon met maar liefst 10 procent meer verwachte studenten in 2026. Althans, wanneer puur de modeleerfout wordt opgelost.
In deze groeipercentages zijn andere factoren niet meegenomen. Denk aan corona, maar er zijn veel meer onderwerpen van invloed op de raming. Vandaar dat de uiteindelijke inschatting lager uitpakt. Voor het mbo wordt zelfs een lichte daling voorspeld. Dat neemt niet weg dat wanneer de fout níet was hersteld, de ramingen voor met name het mbo, hbo en wo een stuk lager waren geweest.

Lees ook: 'Groeidrang ondermijnt hoger onderwijs'