De onderwijspolder verzandt in een vergadermoeras

Tekst Arno Kersten - Redactie Onderwijsblad - 6 december 2021 - 12 Minuten om te lezen

Alle beeld bij dit artikel: Typetank

Het is volop in het nieuws die laatste donderdag van oktober. Leerlingen kampen met cognitieve en emotionele achterstanden door corona, met name in het vmbo. Tegelijkertijd worstelen veel scholen met de menskracht die nodig is voor extra begeleiding en ondersteuning. De bevindingen komen uit de eerste tussenrapportage over het Nationaal Programma Onderwijs (NPO), die het ministerie van Onderwijs om vier uur ’s middags openbaar heeft gemaakt.

Ook bij de AOb is uitgekeken naar het rapport, het gaat over een onderwerp dat bijna al het onderwijspersoneel raakt. De week ervoor hebben allerlei onderwijsorganisaties van het ministerie een presentatie op hoofdlijnen gekregen over de monitor. Een PowerPoint met voorlopige bevindingen, op voorwaarde van vertrouwelijkheid. Een beleidsmedewerker van de AOb is ook aanwezig en maakt aantekeningen. Meer dan dat krijgt ze niet te zien. Aanwezigen krijgen de presentatie ondanks een verzoek niet nagestuurd.

Vier uur voordat de monitor openbaar wordt, stuurt de PO-raad alvast een uitgebreide reactie aan de pers, onder embargo. De sectorraad beschikt dan al wel over het rapport

Vier uur voordat de monitor openbaar wordt, stuurt de PO-raad alvast een uitgebreide reactie aan de pers, onder embargo. De sectorraad beschikt dan al wel over het rapport. Niet zo verwonderlijk, want hij is nauw betrokken bij het evaluatietraject. Samen met het ministerie, de Onderwijsinspectie, slo en de VO-raad zit de PO-raad in een belangrijke stuurgroep die de onderzoeken begeleidt. Een ‘brede’ stuurgroep, zoals het ministerie dat zelf noemt, maar waarin werknemersorganisaties niet gevraagd zijn.

Irritatie

Door de coronapandemie zijn er nieuwe vergadertafels bijgekomen in de toch al overvolle onderwijspolder. Die polder telt tientallen grote en kleine overlegverbanden over een waaier aan onderwerpen zoals het NPO, coronaprotocollen, arbeidsmarkt, bevoegdheden, lerarenopleidingen om er maar een paar te noemen. Het duizelt soms bij de lijst aan deelnemende partijen. Bij het overleg over de uitvoering van het NPO-steunpakket prijken maar liefst twintig organisaties in de maillijst.

“Het probleem is niet dat er te weinig wordt overlegd”, zegt Thijs Roovers, AOb-bestuurder voor het primair onderwijs. In tegendeel, zijn agenda loopt zo snel vol dat hij harde keuzes moet maken, net als zijn AOb-collega’s. “Maar ik zie vooral dat onderwijspersoneel vaak pas aan tafel komt als de belangrijke besluiten al zijn genomen. Dan gaat het eigenlijk nog vooral om de uitvoering, en soms alleen om de punten en komma’s.”

Ik zie vooral dat onderwijspersoneel vaak pas aan tafel komt als de belangrijke besluiten al zijn genomen

Neem het NPO. Documenten die NRC eerder dit jaar opvroeg met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur laten zien dat de sectorraden in de aanloop naar het opstellen van het programma eerder aan tafel zaten met het ministerie dan de vakbonden en andere organisaties. Afgelopen zomer nog was er flinke irritatie aan de overlegtafel toen bleek dat de sectorraden de zogenoemde bekostigingsregeling al eerder hadden ontvangen, terwijl alle andere partijen door ocw gevraagd werd de volgende ochtend met een reactie te komen - uiteindelijk kregen ze een paar dagen extra. De AOb wilde voorkomen dat de miljarden uit het steunpakket zouden opgaan in de lumpsum, maar dat was een gepasseerd station. Ook het instemmingsrecht van de medezeggenschapsraad op school was volgens de AOb veel te vaag uitgewerkt.

Het is ook de vraag of het altijd verstandig is om aan te schuiven. Zo voelde de AOb er weinig voor om mee te praten aan de landelijke overlegtafel over het lerarentekort. “Volgens ons zijn structurele investeringen cruciaal voor het bestrijden van het lerarentekort, maar daarover mocht het niet gaan”, aldus Roovers. “Als ik nu kijk naar de aanhoudende berichten over klassen die naar huis worden gestuurd of de gedaalde instroom op de pabo’s, vraag ik me af: wat heeft al dat gepraat de afgelopen jaren opgeleverd?”

En soms is het gewoon niet duidelijk waar een overlegtafel toe dient, zoals bij het Groeifonds, de investerings-pot van miljarden aan incidenteel geld. AOb-voorzitter Tamar van Gelder: “Meepraten is iets anders dan meebeslissen. Wordt onderwijspersoneel echt betrokken bij besluiten over het onderwijs? Nee.”

(Het artikel loopt door onder de illustratie)

Moed

Nieuw is de kritiek op de onderwijspolder niet. Onderzoek naar de ‘sturing in het onderwijs’ liet in 2017 zien hoe onderwijsambities uit Den Haag in de praktijk vastlopen. ‘Alle sturing en beleidsinitiatieven bij elkaar opgeteld blijken teveel, onderling strijdig, volgen elkaar te snel op, en vooral: laten te weinig professionele ruimte. Dit wordt veroorzaakt doordat de overheid de schoolbesturen en de scholen niet zelf aanstuurt, maar dit indirect doet, via divers samengestelde netwerken van talloze organisaties’, concludeerden de onderzoekers, onder wie Edith Hooge, tegenwoordig voorzitter van de Onderwijsraad. ‘Sturing en beleid van onderwijs worden gekenmerkt door eenrichtingsverkeer: het wordt voor de mensen in de onderwijspraktijk besloten en gemaakt, meestal zonder hen daarbij te betrekken.’

Is daarin sindsdien iets veranderd? “Nee”, antwoordt lector public governance Henno Theisens aan de Haagse Hogeschool, destijds betrokken bij het onderzoek. “Dat is geen incompetentie of boze opzet van het ministerie of schoolbesturen, maar zo hebben we het gedecentraliseerde systeem ingericht. En daarin is niets veranderd. Het onderzoek heeft mensen wel aangezet tot nadenken en gesprekken. Ik word ook wel eens door het ministerie gevraagd om mee te denken over de vraag hoe het onderwijs beter aangestuurd kan worden. Maar structuurveranderingen kosten veel tijd en politieke moed.”

Van wie is het onderwijs? In elk geval niet van leraren en ouders, dat kunnen we gevoeglijk vaststellen

In politiek Den Haag groeit de frustratie. Terwijl schoolbesturen een toenemende verantwoordingslast ervaren, windt de Tweede Kamer zich geregeld op over het gebrek aan zicht, sturing en controle op de miljarden aan publiek onderwijsgeld. “Van wie is het onderwijs? In elk geval niet van leraren en ouders, dat kunnen we gevoeglijk vaststellen”, zegt Kamerlid Paul van Meenen van D66, de regeringspartij die zich opmaakt voor een tweede kabinetsdeelname op rij. “Het onderwijs is bijna van niemand meer. Misschien nog het meest van schoolbesturen, maar ook niet helemaal. Het onderwijs is één grote decentralisatie en zo’n beetje de enige waar geen democratische controle meer op is. Het gebeurde allemaal met de beste bedoelingen, maar als je ziet waarin we terecht zijn gekomen: een spaghetti van instanties. Kijk naar het lerarentekort of kansenongelijkheid, je moet constateren dat het heel moeizaam is geworden om dingen beter te maken.”

De positie van leraren, schoolleiders en ander personeel is veel te beperkt, vindt Van Meenen. “We hebben dat jarenlang proberen te veranderen door de medezeggenschap te versterken, maar dat is volgens mij niet voldoende. We moeten de school als eenheid herontdekken en optillen uit die beleidsspaghetti. Een positief voorbeeld zijn de werkdrukmiddelen, daar was het team echt aan zet. Het is een van de weinige keren dat je echt zegt: we waren iets van plan, we wilden het aan scholen en leraren overlaten en verhip, het is nog gebeurd ook.” Intussen laat zijn partij een voorstel om het onderwijsgeld voortaan over te maken naar scholen in plaats van naar schoolbesturen al een paar jaar boven de markt hangen. Volgens Van Meenen omdat het “heel ingewikkeld” is om de wetgeving ervoor te veranderen.

De akkoorden die onderwijsministers rechtstreeks met de verenigingen van schoolbesturen afsluiten, zijn hem een doorn in het oog. “Een zak geld wordt op tafel gelegd en er worden vage afspraken gemaakt. Intussen schakelen die akkoorden elke vorm van controle en zeggenschap uit, zowel van de kant van de bonden als die van de Tweede Kamer. Bestuursakkoorden zijn de democratische dood in de pot.”

Controle

Over de machtsverhoudingen in de gedecentraliseerde onderwijspolder verscheen afgelopen zomer in Didactief een prikkelende bijdrage, op persoonlijke titel geschreven door scheikunde-docent Arjan Linthorst uit Meppel. Net als het ministerie van onderwijs zijn de besturenkoepels PO-raad en VO-raad de afgelopen jaren in personeelsomvang toegenomen. Ze profileren zich als sectorvertegenwoordigers en hebben een machtige positie, betoogt Linthorst, maar zijn niet onderworpen aan democratische controle.

“Verenigingen van schoolbesturen die met belastinggeld betaald worden, die veel invloed hebben op het onderwijs en die zeggen dat ze namens de sector spreken… Mij vertegenwoordigen ze in elk geval niet. Is er een grote groep belastingbetalers geweest die ooit om deze constructie heeft gevraagd? Niet bij mijn weten. Wie zegt mij dat deze verenigingen het publieke belang dienen? Het publieke belang moet democratisch gecontroleerd kunnen worden. Een minister kan gecontroleerd worden door de Tweede Kamer, maar een sectorraad als de PO-raad of de VO-raad niet. Daarom ben ik er ook groot voorstander van dat iedereen in één cao komt, van conciërge tot bestuurder, waarover voortaan weer onderhandeld wordt door de vakbonden met de minister.”

Wie zegt mij dat deze verenigingen het publieke belang dienen? Het publieke belang moet democratisch gecontroleerd kunnen worden

De minister moet meer verantwoordelijkheid nemen voor het onderwijs, vindt de AOb. Onder meer via de arbeidsvoorwaarden. Ook aan de cao-tafel gunt de overheid de onderwijswerkgevers een belangrijke kennisvoorsprong. Dit najaar, waarin verschillende cao-akkoorden werden afgesloten, laaide weer een discussie op over de zogenoemde ruimtebrief. Daarin maakt de overheid aan de werkgeversverenigingen bekend hoeveel geld er beschikbaar is voor de arbeidsvoorwaarden. De vakbonden krijgen die brief niet te zien. Dat maakt de vakbonden afhankelijk van goede wil bij werkgeversverenigingen om de loonruimte inzichtelijk te maken. AOb-bestuurder Thijs Roovers: “Bij de PO-raad was die wil er, maar zo’n afhankelijkheid wil je niet. De arbeidsvoorwaarden worden betaald uit publiek geld, het moet zo transparant en gelijkwaardig mogelijk.”

De Tweede Kamer nam de afgelopen regeerperiode een motie aan om de ruimtebrief vrij te geven, ondertekend door PvdA, GroenLinks, SP en D66. Tevergeefs. “Cao-onderhandelingen zie ik als een spel, en dan moet je aan allebei de kanten weten wat de ruimte is”, aldus Kamerlid Van Meenen. “Ik vind daarom dat die ruimtebrief wel bekend zou moeten zijn. Maar ik heb ook wel eens het gevoel dat de bonden er steviger in zouden kunnen staan. Je kan zeggen: we sluiten geen cao meer af zolang we de loonruimte niet weten.”

En de onderhandelingen weer verhuizen naar het ministerie? “Het is een illusie om te denken dat er dan meer geld is. Maar ik vind het een interessante gedachte.”

(Het artikel loopt door onder de illustratie)

Bestuurders: "De stem van het personeel komt prima door"

Het kost weinig moeite om onderwerpen te vinden waar leraren en ondersteuners heel anders tegenaan kijken dan werkgevers: van tijdelijke contracten en de flexibele schil tot aan digitalisering en de problemen rond passend onderwijs. Ook een treffend verschil: de bestuurders die het Onderwijsblad interviewde, vinden dat de stem van onderwijspersoneel juist prima wordt gehoord.

“Waarmee ik niet wil zeggen dat het perfect is”, aldus Freddy Weima, sinds april voorzitter van de PO-raad. “Maar mijn ervaring tot nu toe is dat de stem van leraren genoeg doorkomt, mede dankzij de AOb en collega-organisaties. Juist ook bij het Nationaal Programma Onderwijs. Net als de bonden zijn we sterk tegen het incidentele karakter van het geld. Het overheidsbeleid door de jaren heen is ook niet altijd even consistent. In onze kritiek daarop vinden we elkaar.”

De rollen van werkgeversvereniging en sectorvertegenwoordiging zijn volgens hem best verenigbaar. "Als je het al een probleem zou vinden, dan moet je het hele bestel anders organiseren, ook buiten de onderwijssector. In onze missie staat niet: 'hup besturen!', maar samen werken aan goed onderwijs voor ieder kind. De AOb is ook niet alleen cao-partij. Die goede samenwerking zou ik graag voortzetten.”

Dat werknemers vaak alleen mogen meepraten over punten en komma’s is overtrokken, vindt Rinda den Besten, voorzitter van de PO-raad van 2013 tot april 2021. “In de acht jaar die ik heb meegemaakt ging er in de onderwijspolder zelden of nooit iets door als de vakbonden tegen waren. Daar was het ministerie ook heel goed van doordrongen.”

Ze denkt nog enthousiast terug aan de tijd van het PO Front, toen werknemers en werkgevers in 2017 en 2018 samen actievoerden voor meer investeringen. “Het was best bijzonder dat we zo als één groep konden optrekken. In onderwijsland is dat veel waard. Het onderwijs is behoorlijk versnipperd en hoe meer versnippering, hoe minder je een vuist kunt maken. Het zou goed zijn als er op den duur één grote onderwijsvakbond zou komen.”

Schoolbesturen kunnen prima al het personeel vertegenwoordigen, vindt Inge Sterenborg, bestuurder bij CSG Het Noordik in Almelo en lid van het algemeen bestuur van de VO-raad. “Volgens mij staan bestuurders altijd stil bij de vraag hoe een bepaalde maatregel valt binnen hun scholen.” Ze noemt de VO-raad dan ook een vereniging van scholen. “Zo staat het ook op de website.” Ho, wacht: het is een vereniging van besturen. “Ja, maar die hebben zich aangesloten namens de scholen.”

Hoe kan het bestuur namens de school spreken als het werkgeversbelang botst met belangen van werknemers, bijvoorbeeld bij tijdelijke contracten en de zogenoemde flexibele schil? “Dat is een knelpunt, dat klopt, zeker in krimpregio’s als de onze. Het kan schuren met het individuele belang van een werknemer. Maar het belang van de stichting als geheel zie ik als een gezamenlijk belang, ook van personeel en leerlingen.”

Ministerie zegt leraar te betrekken

“We streven ernaar om leraren zoveel mogelijk te betrekken bij beleidsvorming, omdat we ervan overtuigd zijn dat het beleid daar beter van wordt en goed aansluit bij de praktijk in de school”, laat een woordvoerder van het ministerie van Onderwijs weten. “Afgelopen jaren heeft ocw hierin ook veel stappen gezet. Tijdens deze gehele kabinetsperiode zijn alle onderwijspartijen intensief betrokken geweest bij de keuzes die gemaakt moesten worden, zeker tijdens de coronatijd.” Tegelijkertijd bevestigt het ministerie dat leraren en schoolleiders steeds vaker worden gevraagd buiten de bestaande organisaties om, bijvoorbeeld in zogeheten ‘focusgroepen’. Dat gebeurt onder meer bij de monitoring van het Nationaal Programma Onderwijs.

Dit artikel staat in het decembernummer van het Onderwijsblad, dat elf keer per jaar bij AOb-leden in de bus valt. Meer weten over alle voordelen van het AOb-lidmaatschap? Kijk hier.